打造开启粮食生产之门的,全国粮食主产区利益补偿调查及政策建议

粮食问题不仅是吃饭问题、经济问题,而且是社会问题、政治问题,事关人类生存、社会发展、国家安全、政局稳定。当前国际粮价飞涨,粮食危机笼罩全球,在不少国家引发了一系列经济、政治和社会问题。由于党中央高瞻远瞩、未雨绸缪,坚持立足自身解决粮食问题,从2004年开始连续出台5个“1号文件”,作出了一系列意义重大、影响深远的战略部署,我国未受大的影响。这深刻启示我们,粮食安全的警钟要始终长鸣,粮食生产这根弦要时刻紧绷。2008年中央“1号文件”明确提出,要“实施粮食战略工程,集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和调出量大的粮食核心产区”。这为我们提高粮食综合生产能力、立足自身解决13亿人的吃饭问题指明了前进方向,是对产粮大省打造粮食核心产区的有力支持和极大鼓舞,对维护国家粮食安全、有效应对粮食危机,具有十分重大而特殊的意义。

粮食主产区是中国农业和农村经济发展的重点地区,是我国粮食生产及商品粮供给的核心地区,肩负着保障国家粮食安全的重大责任,在我国农业和整个国民经济发展中发挥了重要作用,做出了历史性的贡献。重视研究粮食主产区利益补偿问题对于提高农民和地区的种粮积极性,提高粮食的综合生产能力,保障粮食安全具有重要的现实意义。

河南既是全国第一人口大省,也是第一粮食生产大省,既要解决好全省近亿人口的吃饭问题,又要为加快工业化、城镇化进程提供可靠的物质基础,还要为保障国家粮食安全作贡献。提高粮食综合生产能力,解决好粮食生产问题,始终是加快中原崛起过程中紧迫而重大的任务。近年来,我们坚定不移地把粮食生产作为全部工作的重中之重,加大强农惠农政策力度,巩固农业基础地位,打造粮食核心产区,粮食总产连续两年稳定在1000亿斤以上、连续4年创历史新高,粮食产量占全国的1/10强。2005年以来,我们以24个产粮大县为重点强力打造粮食核心产区的工作,取得突破性进展,2007年核心产区粮食产量占全省的近40%,对全省粮食增产的贡献率达到72.6%。尤为可喜的是,今年夏粮突破600亿斤,再创历史新高,占全国夏粮产量的1/4。胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志分别作出重要批示,给我们以充分肯定和热情鼓励。

粮食主产区的特征及粮食主产区利益补偿的界定

尽管近年来我们紧紧抓住粮食生产不放松,积极探索,积累了一些有益经验,但是粮食生产活力不够、动力不足、实力不强的问题还没有从根本上得到解决,稳定提高粮食综合生产能力仍然是一项长期而艰巨的任务。我们要积极打造“金钥匙”,打开粮食生产之门。

依据《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》,选择河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南7个北方粮食主产区和江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川6个南方主产区作为研究范围。

第一把金钥匙:创新生产经营机制,释放粮食生产活力

粮食主产区具有自然环境优势良好、粮食生产资源优势突出、农业科技优势明显、粮食生产经验丰富、粮食产业发展空间广阔等特征。

我国的改革开放是从农村起步的。从实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制开始,各项农村改革不断深化,解放和发展了农村生产力,有力地维护了广大农民的利益,促进了农业发展、农村繁荣,确保了国家粮食供给的基本自足。实践证明,家庭联产承包经营制度作为我国农村的基本经营制度,符合农业生产自然性、季节性、区域性特征,符合我国农业发展的阶段性要求,也符合农业发展的基本规律。家庭联产承包经营制度作为我们党在农村各项政策的基石,必须毫不动摇地长期坚持,在实践中加以完善。现在的问题是,与这一基本制度紧密联系的农业生产经营机制表现出诸多不完善的地方:土地规模小、家庭分散经营、组织化程度低,加之农村市场和农业服务体系不健全,在很大程度上限制了农业机械的大规模应用和农业科技的广泛推广,影响了农业资本的投入和生产成本的降低,导致土地、资本、劳动力、技术等农业生产要素分散分割,难以实现优化组合、有效利用和规模效益,这些都制约了农业特别是粮食生产的活力,必须以推进农业经营体制机制的创新来加以解决。

我国现行的粮食主产区利益补偿体系主要包括三个方面:对粮食主产区生产者的补贴、对粮食主产区地区的补贴以及产销区间的利益协调机制。

机制与体制密切相关。要解决机制问题,必须同时从体制上开刀,以激发广大农民种粮的积极性。一要激活土地要素。土地既是农民最基本的生活保障,也是农业最重要的生产要素,土地激活了,粮食生产的活力就能不断迸发。要在坚持农村基本经营制度的基础上,按照依法自愿有偿的原则,鼓励有条件的地方大胆尝试土地经营权合理流转的有效实现形式,鼓励土地向种粮大户、种养能手以及农业科技开发机构、农业产业化龙头企业等经营主体集中,提高粮食生产的规模效益和劳动生产率,让农民从土地经营权流转中获得更多的收益。粮食核心产区推动土地合理流转的基础好、条件好,应先行一步。无论是采取转包、转让的形式还是采取互换、租赁、入股的形式,无论是设立粮食生产专业合作社还是组建经营有限公司,只要有利于粮食增产、农民增收,都可以进行探索。二要激活人力要素。只有最大限度地激发农民的积极性和创造性,粮食生产才能获得持久、旺盛的活力。要通过教育培训提高农民素质,增强广大农民的市场意识、竞争意识、协作意识,增强他们驾驭市场的能力、抵御风险的能力和分工协作的能力。要积极培育农民专业化合作组织,坚持民办、民管、民受益的原则,鼓励和引导种粮农民自觉自愿地组织起来,将家庭经营的个体劣势转化为群体优势,在更大范围、更广空间优化配置资源,降低成本、提高收益、共享成果,通过大联合、大协作,取得“一加一大于二”的效果,实现种粮收益的最大化。三要完善服务体系。实践证明,社会化服务体系越发达,为广大种粮农民提供的服务范围就越广,粮食增产的空间就越大。要尽快建立健全粮食生产社会化服务体系,支持发展粮食生产经营服务组织,大力培育扶持农村经纪人队伍,为种粮农民提供产前、产中、产后的综合配套服务,实现粮食在生产、储运、加工、购销以及技术、资金、信息等环节的有效管理和经营,把千家万户的粮食生产和千变万化的市场有机联结起来,提高粮食生产的综合效益。

对粮食主产区生产者的补贴主要包括粮食直接补贴、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴为内容的“四补贴”政策以及最低收购价和临时收储政策;对粮食生产地区的补贴主要指国家财政对产粮大县的奖励政策;粮食主产区与主销区间的产销利益协调机制是指国家鼓励粮食主产区到主销区建立粮食销售基地、发展粮食加工,也鼓励粮食销区到粮食主产区建立粮食生产基地、兴建粮食仓储设施等。

第二把金钥匙:完善利益导航机制,增强粮食生产动力

粮食主产区的利益补偿现状及存在的问题

在市场经济条件下,利益驱动是粮食生产的“发动机”。农业是弱质产业,种粮的比较效益低。种粮农民钱袋空、产粮大县财政穷,直接导致了粮食生产动力严重不足。在经济全球化的背景下,加大对农业扶持力度,实施对粮食生产的保护和补贴政策以维护本国农民利益,已成为发达国家通行的做法。近年来,随着我国进入以工促农、以城带乡,统筹城乡发展的新阶段,中央出台了一系列含金量较高、还利于民的强农惠农政策。通过推进农村税费改革,免除实行两千多年的“皇粮国税”,解决了农民负担重、种粮亏的问题;通过增加粮食直补等各项补贴,变“一缴”为“多送”,调动了农民种粮的积极性。但目前影响农民种粮利益、制约粮食生产动力的问题依然突出,主要表现为粮食生产成本高。调查显示,由于农资价格快速上涨,今年河南种粮成本每亩增加50—150元;自然风险多,种粮农民抵御自然灾害的能力不强,粮食收益不稳定;种粮比较效益低,农民直接获益少。我们要抓紧完善粮食生产利益导航机制,走粮食增产、农民增收的良性循环的新路子。

经过几年的不断发展完善,我国粮食补贴政策初步形成了以粮食直接补贴和农资综合直接补贴为主要内容的综合性收入补贴、以良种补贴和农机具购置补贴为主要内容的专项性生产补贴和最低价收购政策与临时收储政策相结合的粮食补贴政策体系,这对增加农民收入,提高农民积极性,发展粮食生产,保障粮食安全起到了重要作用,在实施过程中也存在着一定的问题:对粮食生产者的补贴政策中,一是受益对象不够明确,以计税面积和计税常产为补贴依据简化了补贴程序,变“粮补”为“地补”,从而出现受补的农民不种粮而种粮的农民没补贴的情况。

要从根本上解决粮食生产动力不足的问题,必须走好四步棋。一是建立粮食补贴稳步增长制度。要继续稳定、逐步完善、不断强化现有粮食补贴政策,进一步加大补贴力度、扩大补贴范围,尽快形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的粮食补贴制度。适当扩大粮食核心产区范围,拿出更优惠的政策,集中更多的资金,增加对财政困难的产粮大县的奖励和补助,支持粮食核心产区建设。二是完善粮食价格形成机制。鉴于粮食价格不能完全市场化,要加强和改善对粮价的宏观调控,推动形成充分反映市场供求关系、兼顾生产者和消费者利益、体现粮食生产成本收益、科学合理的粮食价格机制,保护种粮农民的利益。要深化粮食流通体制改革和国有粮食企业改革,搞活粮食市场流通,更好地发挥市场机制的调节作用;继续完善最低收购价政策,适当提高价格水平,使之真正成为农民利益的保护价,引导广大农民自觉扩大粮食生产。三是增强粮食生产抗风险能力。要建立粮食生产风险规避和损失补偿机制,加快大宗粮食作物的政策性保险试点,在良种生产基地和商品粮生产基地逐步开展农业灾害保险,积极探索政府引导、农民投保、企业参与、合作保险、市场运作的政策性农业保险新路子,保护种粮农民的切身利益;搞好极端气象灾害的预警预报,帮助种粮农民防范灾害风险。四是提高粮食生产的比较效益。种粮收益低是农民种粮积极性不高、粮食核心产区财政困难的根本原因。要提高粮食产业化水平,大力发展粮食加工龙头企业,拉长粮食产业链,实现以销售促加工、以加工促收购、以收购促生产,提升粮食的附加值;完善龙头企业与种粮农民之间的利益联结机制,让农民更多地分享产业化经营成果。同时,进一步加强对农资市场的监管,稳定化肥、种子、农药等农资价格,有效抑制种粮成本的上升。

二是粮食补贴激励效果不显着,由于中国土地经营的细碎化使得撒胡椒面式的粮食补贴政策对于农民收入并无太大影响,无法解决农民收入稳定问题,加之农业生产资料价格的快速上涨,抵消了粮食补贴政策给农民带来的部分收益,使得补贴激励效果并不显着。

第三把金钥匙:建立投入保障机制,壮大粮食生产实力

三是地区间的补贴标准不一致,现行的粮食直接补贴政策在补贴方式、补贴标准上并没有全国统一的模式,区域间补贴标准畸高畸低,由于主销区政府财力充足,给予农民的粮食直接补贴标准往往要比主产区高出数倍,而粮食主产区的粮食直接补贴资金规模仍然很小,这既违背了产业发展比较优势原则,也增大了国家粮食安全成本,损害了主产区农民的利益。

近年来,我们强化农业基础地位,加大对农业的投入,改善农业生产条件,取得明显成效,但农业发展特别是粮食生产实力仍然不够强大。一方面,农业基础设施比较薄弱。由于历史欠账较多,粮食产区投入能力不足,导致农业生产条件差,抗灾能力不强。全国只有45%的耕地具有灌溉条件,并且大部分灌溉标准不高,真正旱涝保收的只有两亿多亩;我国每年因抗灾设施差造成的粮食损失约有1000亿斤,相当于每年产量的1/10。另一方面,随着工业化、城镇化进程的加快,土地、资金、劳动力等农业生产要素流失日益加剧。l996年至2006年的10年间,我国耕地总面积从19.51亿亩降到18.27亿亩,净减少1.24亿亩。农民自身投资农业的意愿不强烈,来自农业自身的资金积累大量外流。由于进城务工收入高出种粮收入10~12倍,大量农村青壮年劳动力进城务工,留守在农村的主要是妇女、老人和小孩。要提高粮食综合生产能力,必须认真研究、切实解决这些问题。

四是不注重粮食生态安全,现行的补贴项目忽略了对农地的可持续利用和生态保护,使得粮食主产区的的地区土壤肥力在下降,各地相当普遍地存在着种地与养地的矛盾。

增强粮食生产实力,关键是建立健全各项投入保障机制。一是加大财力投入。发达国家对农业的投入占财政总支出的20%~50%,发展中国家亦为10%~20%,而我国只有8%~11%。县级以上财政每年对农业总投入增长幅度要高于其财政经常性收入增长幅度,不断提升农业投入在财政支出中的比重;加大对粮食核心产区的转移支付力度,提高供给保障能力;推进农村金融体制改革和创新,引导金融业更好地服务粮食生产;建立和完善鼓励农业投资的优惠政策,吸引社会资金投资粮食生产。二是加大物力投入。加快构建强化农业基础的长效机制,耕地占用税新增收入主要用于“三农”,推动基础设施建设的重点转向农村;加大耕地保护、土地开发整理和中低产农田改造力度,搞好小型农田水利基本建设,大力发展节水灌溉,加快推进农业机械化。三是加大人力投入。积极组织实施新农村实用人才培训工程,充分利用农村远程教育网络,大力发展农村职业教育,积极培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,支持粮食核心产区率先实行12年制义务教育;鼓励干有所成的外出务工人员、学有所成的农林水专业高校毕业生、有实力的各界人士投身农业生产,从事粮食生产和加工经营。四是加大科技投入。目前我国农业研究投资只占农业总产值的0.1%,仅为发达国家的1/10,也低于发展中国家的0.26%;农业科技贡献率不足50%,科研成果转化率只有30%,分别比发达国家低30个和40个百分点。要用激励机制推动农业科技创新,加强农业科技和服务体系建设,加大农业科技研发力度;用市场机制整合农业科技推广的资源和力量,加快先进实用技术的推广;用政策扶持引导科技成果进村入户,推动农业科技广泛应用,促进良种良法相配套,真正把专家的试验田“产量”变成农民的大田产量。

五是粮食补贴成本较高,由于发放标准的不统一和发放程序的复杂性导致了较高的发放成本,同时实行最低收购价政策、临时收储政策等产生的相关成本均由中央财政负担,中央财政为此承担了巨额成本。

这三把“金钥匙”,创新生产经营机制是根本,完善利益导航机制是关键,建立投入保障机制是核心,互联互动、有机统一。打造好、运用好这三把“金钥匙”,粮食生产就能迸发活力、充满动力、强大实力,从而不断提高粮食综合生产能力,确保国家粮食安全。

中央财政对产粮大县奖励政策不仅促进了地方政府发展粮食生产的积极性,同时也有效地缓解了县乡的财政困难,促进了农业基础设施的建设和农村公共事业的改善,但是产粮大县多为吃财政饭,支持扩大再生产的能力差,更谈不上增加对城镇建设的投入,基础设施建设欠账甚多。对产粮大县的奖励多用于弥补财政欠账,用于基础设施建设和公共事业改善等支持再生产的资金比例很低,从这个意义上讲,并未完全实现财政奖励的初衷。

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